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          中國沼氣池產業發展的政策影響分析
          時間 : 2019-08-27 瀏覽量 : 60

          沼氣作為一種取之不盡用之不竭的可再生能  源,自新中國成立以后,就得到了黨和國家的高度重  視"。多年來,國家制定了一系列法律法規、政策規劃,推動了我國沼氣池行業的快速發展和產業隊伍的不斷壯大2。截止到2016年底,根據不完全統計,全國戶用沼氣已達4160多萬,各種類型沼氣池工程11.3萬多處,形成年生產沼氣能力約145億立方米31。在具有中國特色的法律和政策支持下,我國


          的沼氣池產業已經發展成為全球規模最大、水平最高、惠及人口最多的國家之一,并且持續呈現良好有序的發展趨勢(見圖1和圖2)。

          1政策的引領作用巨大

          由于沼氣池的綜合效益明顯,不僅可以解決人們特別是農村居民日常生活清潔用能,有效處理各種農林、城市和工業有機廢棄物,生產高效無害的有機


          肥,而且在環境保護、生態改善、能源安全以及拉動  內需、增加就業等諸多社會公益方面發揮多功能作  用,從上世紀50年代,沼氣就作為農村能源建設中  的重要組成部分,得到了黨和國家領導人的充分肯  定。1958年,毛澤東主席就曾指示,“沼氣池又能點  燈,又能做飯,又能做肥料,要大力發展,要好好推  廣”。由此,拉開了沼氣池在全國范圍內大推廣的  序幕,并在幾個關鍵節點上對沼氣池發展起到了推波助瀾的影響。

          1.1政策推動沼氣全面啟動  1979年,經過十多年的試驗性示范推廣,國務  院在批轉農業部等部門《關于當前農村沼氣池建設中  幾個問題的報告》5時指出,沼氣是一種可更新的  生物能源,可分散生產,就地使用,成本低,是擴大農  村能源,解決千家萬戶燒柴困難的一項重大措施。  我國推廣沼氣池工作已取得很大成績。實踐證明,興  辦沼氣關系到我國農村能源建設、肥料建設、環境保護和衛生建設,是實現農業現代化的一項重要內容。為了促進這項事業的發展,國務院特作幾項重大決定:一是成立了由當年國家農委、計委、經委、科委、建委、財政農業、商業、電力、農機、輕工、化工、衛生等部委以及農業銀行、供銷總社和總后勤部組成全


          國沼氣建設領導小組,并在農業部設立了辦公室;二  是將沼氣池建設納入各級人民政府的計劃,要求國家  和地方政府安排專項經費用于沼氣建設和推廣補  助;三是國家支援人民公社投資用于扶持窮隊辦沼  氣,銀行對有困難的農戶給予低息貸款;四是國家有  關部門要結合處理“三廢”,開展城市的沼氣利用和  農村小沼電建設;五是組織全國有關科研單位開展  沼氣池科研工作,在有條件的大專院校設立生物能專  業或開設沼氣專業課程,并在四川成立了農業部沼  氣科學研究所;六是各有關部門要切實組織好沼氣  物資的生產供應工作,以保證沼氣池發展的需要;七是  各級人民政府都要把沼氣建設列入議事日程,加強  領導,全面規劃,實行山、水、田、林、路、氣(沼氣)統  一規劃、綜合治理,扎扎實實地把沼氣池建設推向前  進。按照這個政策的要求,各地大力推進沼氣建設,  為緩解但是農村燒柴短缺和水土流失壓力發揮了積  極的作用。但是由于技術不成熟,管理不到位,建設  成本較高和服務跟不上等原因,曾先后出現了兩次  較大的回落,嚴重挫傷了農民群眾和各級政府建設沼氣的積極性。


          1.2政策促進沼氣池轉變功能  針對農村地區能源供給短缺以及忽視生態環境  保護的問題,上世紀70年代末,中國農業工程學會  和中國能源研究會的專家們經過認真和充分醞釀,  提出了發展農村能源的“因地制宜、多能互補綜合  利用、講求效益”十六字建設方針6,并在1982年  第五屆全國人民代表大會通過的《關于第六個五年  計劃的報告》決議中,正式將這十六字方針提為指  導農村能源的發展建設方針。當時的國家計委和農  業部牽頭,聯合國家經貿委、國家科委、財政部、林業  部、水利部和電力部等八部委在“六五”、“七五”縣  級農村能源綜合建設試點研究的基礎上,在全國范  圍內連續“九五”和“十五”選擇了200多個縣開展  了農村能源綜合建設。在此期間,利用科技研發、標  準制定、技術示范等方式,沼氣建設得到了進一步的  發展,跳出了只為能源服務的單一功能,發揮了上聯  養殖業、下聯種植業的紐帶作用,實現了經濟、社會、  生態和能源的綜合效益,并根據不同地區的特點,成  功探索和總結出了適合北方地區的“四位一體”、南  方地區的“豬沼果”和西北地區的“五配套”等以沼  氣為紐帶的能源生態技術模式,廣泛推廣“三沼”綜  合利用技術,為沼氣池發展注入了新的生機與活力。


          1.3政策拉動沼氣快速發展  進入本世紀以后,農業部提出了在全國組織實  施“生態家園富民計劃”,并先后利用中央財政資金  在西部地區,以村為單位開展以沼氣池為組帶的生態  家園富民工程建設。2002年1月,中央農村工作會  議首次提出要支持節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路  農村沼氣、農村水電、草場圈欄等6項農村小型基礎  設施建設(簡稱“農村六小工程”),并取得了顯著的  經濟效益和社會效益,大大改善了農村居民的生產  生活條件。2002年9月,時任國務院副總理溫家寶  在“國內動態清樣”的一篇文章《農村沼氣池正在改變  農民生產生活方式》做出長篇批示:“發展農村沼氣,既有利于解決農民生活能源,又有利于保護生態環境,確實是一項很有意義、很有希望的公益設施建設。積極穩妥地推進這項工作,必須堅持科學規劃,因地制宜;必須加強領導,建立合理的投資機制,發揮國家、集體和農民的積極作用;必須把發展農村沼氣池同農業結構調整,特別是發展養殖業結合起來,同農村改廁改水等社會事業結合起來,同退耕還林、保護生態結合起來。開展這項工作,要通過典型示范


          總結經驗,逐步推廣”。于是在國家計委和財政部的安排下,沼氣作為生態家園富民工程的重要組成內容,納入到國債項目進行扶持,每年國家投入數十億元專項支持,沼氣池發展走入了快車道。從2000年至2017年,國家便投入420多億元支持沼氣行業的發展,并通過調整投資方向,從原來只支持戶用沼  氣,逐步擴大到支持各種類型的沼氣池工程和村級沼  氣服務網點建設,使沼氣得到了較為均衡的發展  (見圖3)。在此期間,戶用沼氣池平均幾乎以每年  200萬戶的速度增長,沼氣工程的規模也從無到有  從小到大快速發展,村級沼氣池服務網點已超過10萬  處,服務范圍可以覆蓋70%以上的沼氣用戶


          1.4政策刺激沼氣池轉型升級  伴隨著農村社會經濟的發展、農業產業結構調  整和農民生產生活方式的轉變,以及國家對清潔燃  氣的需求日益增加1.2015年,在國務院領導的指  示下,國家發改委和農業部共同組織實施了沼氣轉  型升級試點項目,每年投資20億元。在轉型升級工  作方案中,明確提出重點支持兩類試點項目。  類是建設日產沼氣池500m3及以上的規模化大型沼  氣工程(不含規模化生物天然氣工程),開展給農戶  供氣、發電上網、企業自用等多元化利用,沼渣沼液  用于還田、加工有機肥或開展其他有效利用。另  類是日產生物天然氣1萬立方米以上的試點工程,  提純后的生物天然氣主要用于并入城鎮天然氣管  網、車用燃氣、罐裝銷售等。中央對符合條件的規模  化大型沼氣工程和生物天然氣試點工程分別予以每  立方米沼氣池生產能力1500元和每立方米生物天然  氣生產能力2500元的投資補助。在3年的實施期  中,中央先后共支持了65個生物天然氣試點工程和  402多個大型沼氣工程項目(見表1)。


          通過此次沼氣池轉型升級試點工作,一是開展工  程建設和運營機制創新試點,以專業化企業為主體,  按照市場機制,投資工程建設,開展原料收集、工程  運行管理終端產品銷售利用為一體的全產業鏈運  營,探索可持續、可復制、可推廣的生物天然氣產業  化發展模式。二是終端產品補貼試點,鼓勵有積極  性的地方政府,利用地方財政資金,按照生物天然氣  (沼氣)銷售量或有效利用量、沼渣沼液利用量或加  工成有機肥的數量,對項目業主進行補貼,探索建立  生物天然氣或沼氣池工程終端產品補貼機制。三是破  除行業壁壘和體制機制障礙試點,鼓勵地方政府比  照國產化石天然氣,探索制定鼓勵生物天然氣或沼  氣產業發展的稅收優惠政策;清理和整頓燃氣特許  經營權市場,為生物天然氣或沼氣發展創造公平的  市場競爭環境。截止到目前為止,大多數項目已經  完成建設,眾多超大型企業、專業化公司和投資型機  構進入沼氣池領域,部分目標也得以實現和突破。  1.5政策引導沼氣綠色發展  2016年12月,在中央財經領導小組第十四次  會議上),針對畜禽糞污處理及資源化利用等6項  民生工程,習近平總書記強調,加快推進畜禽養殖廢  棄物處理和資源化,關系6億多農村居民生產生活  環境,關系農村能源革命,關系能不能不斷改善土壤  地力、治理好農業面源污染,是一件利國利民利長遠


          的大好事。要堅持政府支持、企業主體、市場化運作  的方針,以沼氣池和生物天然氣為主要處理方向,以就  地就近用于農村能源和農用有機肥為主要使用方  向,力爭在“十三五”時期,基本解決大規模畜禽養殖場糞污處理和資源化問題。

          隨即,農業部開啟了畜禽糞污處理及資源化利用工作,不僅提出了“一控兩減三基本”(即控制農業用水總量,減少化肥農藥使用量并實現2020年零


          增長,開展畜禽糞污、農作物秸稈和地膜資源化利  用)治理農業面源污染的工作目標,還積極組織實  施農業綠色發展“五大行動計劃”(即畜禽糞污資源  化利用行動、果菜茶有機肥替代化肥行動、東北地區  秸稈處理行動、地膜回收行動、以長江流域為重點的  水生生物保護行動)。經過與相關部門的多次反復  溝通協調,于2017年6月以國務院辦公廳的名義出  臺了《關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的


          意見》(國辦發(2017)48號),明確了工作的指導思想、基本原則、主要目標,以及建立健全各項制度、保障措施和各部門任務分工等。這個文件的出臺,引發了沼氣行業的廣泛熱情和關注,農業部門也組織了一系列活動,召開了由分管國務院副總理汪洋參加的全國畜禽廢棄物資源化利用工作會議,成立了  農業部畜禽糞污資源化利用領導小組,籌建了全國畜禽廢棄物資源化利用科技創新聯盟,推介了包括種養結合、清潔回用、達標排放和集中處理等能源化、肥料化和工業化處理的多項技術模式01。

          回顧中國沼氣池發展的幾十年間,從中央到地方從有關部委和相關機構出臺了一系列法律法規、中長期及五年發展規劃以及各種政策和行業管理辦法2),對沼氣的健康持續發展發揮了極其重要的作用(見表2)。

          2政策體制機制不平衡不充分現象嚴重

          習近平總書記在十九大報告中,鮮明提出了中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大判斷。在新的  發展階段,中國的沼氣池行業發展也同樣存在著日益  增長的需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾。盡  管在沼氣行業的發展歷程中,有創新能力不足的問  題,有體制機制不順的問題,有經濟效益不高的問  題,但最關鍵的還是政策支持和體制機制不平衡不充分的問題。


          2.1原有的管理體制依然相互掣肘,未能滿足全產業鏈發展的需要

          沼氣池因為其產業鏈較長,不僅關乎種植與養殖,也關乎能源與環保,還關乎新農村建設與扶貧,涉及的管理部門也較多,各部門只是站在“各司其職”的立場“自掃門前雪”。在農業部門內部,沼氣行業的主管部門主要從清潔能源生產和資源綜合利用角度組織開展沼氣池建設;種植業和畜牧業主管部門則從生態種植和生態養殖的角度,只考慮秸稈的還田和畜禽糞污的傳統堆肥處理;發展計劃和財務部門分別按照國家對基本建設投資和財政專項管理辦法獨自管理,既沒有考慮沼氣工程投資建設和運行管理的全過程需求,也沒有考慮各地差異性需求。在各部委之間,農業農村部主要面向“三農”,強調利用農業廢棄物進行資源轉換,力求沼氣池“姓農”和種養  結合;國家發改委和國家能源局一味追求超大規模


          沼氣工程示范建設,突出沼氣池的能源屬性;生態環境  部則在《畜禽規模養殖污染防治條例》執法和農村  環境綜合整治中,不僅執法理念與農業部門相距甚  遠,同時也在投資建設各種類型的沼氣工程。由于  各部門和各司局的立足點不同,推動沼氣池工程建設  的目標與標準也大不相同,大家各自為政,多頭投  入,分段管理造成管理混亂,責任難分,給沼氣工程

          的安全生產和規范管理造成極大風險。

          2.2現有的投資體制依然我行我素,未能迎合供給

          側結構性改革

          自從2003年納入國債投資項目支持后,長期以  來沼氣池都是利用中央預算內基本建設資金進行建設,不僅受到基本建設資金管理的特殊限制,而且更受到計劃部門的嚴重制約。在建設內容方面,計劃部門習慣性地通過項目投資延續著“政府”在資源配置中的決定性作用,要么強制推行戶用沼氣整村推進,要么極端化地通過轉型升級只支持規模化大型沼氣池工程和規模化生物天然氣工程,而忽視現  階段最適合我國特色的中小型沼氣工程的市場需  求;在投資計劃方面,計劃部門無視沼氣池行業管理部  門的技術意見和各地現實條件與需求,簡單按照資  金平衡原則下達計劃,名為“縱向放權”,實為“橫向  收權”;在項目管理方面,計劃部門只抓投資審批  權,而對項目實施、工程驗收等則不聞不問,把相關  責任全都推到農業部門;在工程運行方面,作為農業  廢棄物資源化利用、面源污染防治和生態環境保護  項目,沼氣工程建設具有明顯的公益性與外部效益  性,在目前運行成本居高不下和常規化石能源價格  走低的情況下,財政部門本應通過政府購買服務和  終端產品價格調節(補貼)的方式,平抑沼氣池工程原  料收儲運、“三沼”綜合利用成本,使運行沼氣工程  的企業有利可圖,從而推動沼氣池行業持續健康發展,  但是財政部門卻始終以各種借口推脫和拒絕,時常表現為“慵懶散木推”


          2.3未來的市場主體依然霧里看花,未能拉動終端用戶和終端市場

          由于沼氣行業長期受到基本建設投資體制的影響和限制,加之作為投資者的計劃部門并未真正關心沼氣池工程的正常運轉,相關的配套政策也未得到實質性的突破,導致許多地方政府、項目業主就是為了爭取國家投資而爭取項目,部分項目業主在獲得投資后便草草了事,更有甚者少數業主攜款跑路。究其緣由,一是為了滿足畜禽糞便處理和原料穩定


          供給需求,許多沼氣工程的業主是養殖企業,他們的  主要經營精力和能力是生產“肉蛋奶”,根本沒有能  力運行好沼氣池工程,建沼氣工程的目的就是應付環  保部門的罰款;二是部分專業公司承擔沼氣池工程建  設和運行后,由于與養殖和種植脫節,沒有能力獲得  數量和價格穩定的原料,也沒有能力以期望的利潤  消納數量巨大的沼氣和沼肥,使得“三沼”產品進入  市場困難重重,沼氣池工程難以為繼;三是沼氣用戶認為“三沼產品供應不穩定,不能作為可以賴以依靠的對象,在很多場合下拒絕有償購買。這些原因導致了沼氣池工程運行的惡性循環,市場運行機制始終沒有建立起來。


          等觀地說,為了履行對全球氣候變化的承道置  2.4現行的政策法規依然難以落地,未能體現法律  的嚴肅性和政策的公平性

          國節能減排和清潔生產的中長期發展既定目  標,近20年來國家發布了不少的法律和法規,有關  部門也出臺了許多政策和規劃,包括《可再生能源  法)、(節約能源法》和氣水、土保護行動計劃等,也  包括《可再生能源中長期發展規劃(2006-2020)》  以及配套的秸稈能源化財政補貼、可再生能源發電  上網電價等一系列政策等,這些法律和政策在一定程度上對包括沼氣在內可再生能源的發展給予了極大的推動作用。但是,一是由于政出多門職能交叉不清,許多政策只從部門利益或個人偏好出發,各自為政,沒有形成配套和互補;二是許多法律和政策條款更多的是原則上的宣教,缺乏強制性執行力和落地可操作的指南,不同人、不同部門、不同地區對同

          政策的理解各不相同,如沼氣池發電上網電價補貼政策到底應執行2006年出臺的《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》(發改價格[20617號)中提出的在當地脫硫標桿電價基礎上補貼0.25元·kWh-1,還是執行2010年發布的《關于完善農林生物質發電價格政策的通知》(發改價格[2010]1579號)規定的固定電價0.75元·kWh,各地執行隨心所欲;三是政策沒有明確的期限,企業無從計  算投資效益,甚至“培養”了一批投機性企業,如綠  色能源示范縣和秸稈能源化補貼政策,在實施了不  到3年的時間后突然廢止,讓許多企業苦不堪言;四  是許多政策明顯有歧視性和不公平性,如國家有關  部門對待光伏和風電行業,不僅要求各電網公司必  須無條件全額收購光伏和風電企業發的電,即便部  分地區出現嚴重棄光、棄風現象,依然給予了較高的


          電價補貼,但是對于沼氣發電上網或供氣入網,就沒有相應的明確規定。

          3結論及建議

          多年的實踐證明,沼氣池在鄉村振興戰略、扶貧攻堅和污染防治攻堅戰中可以發揮不可替代的重要作用,但是必須解決目前制約行業發展的政策問題。

          3.1打破原有行業管理的條塊分割,實現產前產中產后全過程融合

          由于沼氣產業鏈較長,涉及種植、養殖、能源、環保等多個環節和領域,從目前現有體制職能和體系隊伍狀況來看,除沼氣池行業主管部門外,其他任何部門都沒有能力從整個產業發展的需求提供全程指導與管理。因此,應明確賦予沼氣行業主管部門的責、  權、利,強化其管理職能和責任義務,負責沼氣池規劃  編制、標準制定、宣傳培訓、安全監管和技術指導等。  不管哪個部門、機構和個人,凡是投資建設沼氣,都  應向當地沼氣池行業主管部門進行備案,接受技術審  核,各地沼氣主管部門應切實負起安全生產和使用  的監管責任,幫助沼氣池業主做好原料和產品的協調  對接工作,真正發揮沼氣在種養結合、清潔生產和循環發展中的作用。


          3.2突破現有投資體制的嚴重束縛,解放地方因地制宜組織建設

          按照中央提出的簡政放權要求,在各級沼氣池行  業主管部門把好技術關和安全關的前提下,在為各地提供可供參考和借鑒的各種適用技術與工程模式  指南的情況下,計劃部門就應徹底改變過去用投資左右市場的傳統思維方式和工作方法,尊重地方的  意愿,讓市場真正成為配置資源的關鍵性因素。  在決定年度投資時,不宜以項目審批的形式,而是給  各地確定一個資金額度范圍,讓地方有更多的決策  權;允許地方采取先建后補、按進度分期付款、報賬  制等方式,給地方更多的選擇權。在下放審批權的  同時,要建立起嚴格的信息上報、進度督查、安全檢  查、項目驗收制度,確保投資效益和安全。在近期繼  續保持沼氣工程基本建設補助資金的基礎上,還應  把投資重點逐步轉移到工程運行和后端產品補貼  上,改革原有的單一投資格局,活躍沼氣池市場。  3.3利用政府購買服務的新機制,吸引社會資本和培育終端市場  沼氣具有的環保、民生效益決定了它的公益性  特征,但又由于它的產業鏈較長,跨越了多個領域,


          方面使得沼氣池工程原料市場的交易價格不可控  坐地漲價現象隨處可見;另一方面由于受到壟斷企  業的阻礙,沼氣難以進入電網和燃氣網,沼肥也享受  不到有機肥應有的待遇,使得終端產品的銷售市場  也不可控,導致不少企業虧損倒閉或不愿經營。因  此建議應參考城市垃圾收集和污水處理政策,通過  政府采購和專營招標的方式,讓沼氣池工程業主同樣獲得原料收集和處理的財政補貼,把沼肥視為有機  肥同等對待,減少沼氣工程的運行成本,讓工程業主有利可圖,讓更多的社會資本和專業企業進入沼氣池  領域,推動沼氣行業和產業健康持續發展。

          3.4強化現有政策法規的可操作性,滿足各方參與者得到持續公平對待

          是要強調法律和法規的強制性,在法律的框架下要讓每個機構和個人必須執行,否則就要接受高額的經濟處罰或嚴厲的刑事判罰,比如國家已經  明確規定電網企業必須全額無條件收購可再生能源電力,就應該杜絕拒絕接受沼氣池發電上網的現象是要強調政策的公平性,在符合要求和條件的情況下,就應該一視同仁,杜絕能源部門和電力部門在執行《關于完善農林生物質發電價格政策的通知》(發改價格[2010]1579號)的政策時,只認秸稈直燃發電上網而無理由地拒絕沼氣發電上網的情況;三是要強調政策的一致性,在《可再生能源法》以及《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》(發改能源[2016]625號)中,將風力、太陽能和生物質能都  視為可再生能源,但在國家發布的可再生能源發電價格補貼政策中,卻只有風力發電、光伏發電和秸稈直燃發電的位置,而將沼氣池發電排斥在外;四是要強調政策的穩定性,所有政策都要進行認真的研究和泛征求各方意見,一旦發布就應該穩定執行不少于20年-16,不能制定政策隨心所欲,取消政策也  是隨心所欲,讓企業無法計算投資回收期和收益率;  五是要強調政策的普惠性,政策的執行要惠及所有參與方,在滿足規定的標準基礎上,所有參與的機構  和個人都應該無條件地享受政策帶來的好處,而不須再跟審批項目一樣進行無序競爭。


          摘自《中國沼氣》第5期 李景明 李冰峰 徐文勇


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